Políticas públicas em educação para os valores democráticos
Professor Dr.  Celso de Rui Beisiegel
Junho de 2012.

Em reunião anterior da Academia, quando eram examinadas questões concernentes aos planos e às políticas públicas de educação no Brasil, comentei dados de uma pesquisa sobre o Programa Nacional do Livro Didático do Ministério da Educação. Atendendo à solicitação da Presidência, apresento em seguida uma breve notícia sobre o trabalho então mencionado.
Em 2001, o Fundo Nacional de Cultura publicou na série Cadernos de Nosso Tempo os primeiros resultados do projeto “Uma Cultura para a Democracia no Brasil”, realizado no âmbito da cooperação entre o Ministério da Cultura, a Universidade de Maryland e o Banco Interamericano para o Desenvolvimento (BID).   Fui encarregado de preparar o estudo sobre a educação e a cultura para a democracia, com especial atenção aos valores democráticos consagrados na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, de 1966. Para a elaboração desse trabalho foi realizado amplo levantamento bibliográfico sobre gênero e educação escolar, etnia e educação escolar e história do Plano Nacional do Livro Didático. Foi arrolada toda a documentação então disponível sobre a avaliação dos livros didáticos encaminhados pelas editoras para o MEC. Analisou-se uma amostra representativa do universo de pareceres  das comissões de avaliação com rejeição dos livros didáticos examinados, para o período de 1996 a 1999. Foram realizadas entrevistas com os responsáveis pelas principais editoras de livros didáticos do país.
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Naturalmente a política de extensão das oportunidades de acesso e permanência na educação fundamental era a condição necessária ao desenvolvimento de uma educação para a democratização da vida cultural. O atendimento escolar ainda era desigual segundo regiões e condição de classe social. Mas, nas últimas décadas, a ampliação das oportunidades vinha ocorrendo aceleradamente, tendia à universalização do acesso ao ensino fundamental, apresentava números animadores no ensino de nível médio e já penetrava até mesmo as instituições de ensino superior. Em contrapartida, os bons resultados das políticas de ampliação das oportunidades colocavam desafios perturbadores para a manutenção e a melhoria dos indicadores de qualidade da educação nacional. A inegável melhoria de qualidade implícita na crescente absorção de crianças, jovens e adultos ainda não encontrava correspondência na construção de um ensino capaz de atender às necessidades educacionais da população. No estudo ora mencionado, a melhoria qualitativa do ensino foi examinada particularmente no que respeita ao atendimento aos valores democráticos na educação escolar.
A extensão de oportunidades de acesso não bastava para caracterizar uma educação comprometida com a democratização da vida social. Era necessário observar quais eram as orientações dessa escolaridade. Nesse campo de possíveis investigações, esta pesquisa focalizou especialmente as questões de gênero e etnia no ensino e no Programa Nacional do Livro Didático. As magnitudes alcançadas na distribuição de livros pelo MEC, bem como as possíveis influências do programa nas orientações da produção editorial nessa área foram entendidas como aspetos relevantes para a investigação sobre a desejada democratização cultural na escola.
Situação da mulher e do negro na escolaridade e no livro didático.Os indicadores de acesso e permanência no ensino fundamental, nas décadas anteriores, documentavam a progressiva realização da tendência à igualdade entre os sexos na educação. No final do século, esses indicadores testemunhavam que a situação de escolaridade das mulheres era superior a dos homens. As meninas apresentavam maior média de escolaridade e melhor desempenho ao longo de todo o ensino obrigatório. Mas, “… se a evolução dos dados de acesso e permanência nas últimas décadas revela que a posição da mulher no processo da escolaridade fundamental melhorou, superando e até mesmo revertendo antigas desigualdades associadas ao sexo, os avanços são menos conclusivos no que respeita às representações sobre a mulher que ainda prevalecem nos conteúdos da educação escolar.” (Cultura e Democracia, 2001, v. II, p. 19).
Estudos disponíveis no final do século passado indicam que o interesse sobre a questão da mulher nos livros didáticos (Freitag e outros, 1987) aumenta a partir do início da Década da Mulher, em 1975. Sob o impulso da luta pela valorização da mulher e acompanhando os movimentos pela igualdade bastante atuantes  nos Estados Unidos e na Europa, estudos aqui realizados dedicam-se ao desvelamento e à denúncia da ideologia presente nos livros didáticos, onde os papéis sexuais somente surgiam em tópicos dedicados à análise da família e da escola, territórios tradicionalmente reservados para a atuação feminina. Outros estudos dirigiam-se explicitamente à captação e denúncia de estereótipos e preconceitos  desfavoráveis à mulher presentes nesses livros:
“… o livro didático estaria valorizando um homem branco adulto, apresentando-o como ‘representante’ privilegiado da espécie. Personagens femininas surgem com pequena frequência nos textos e nas ilustrações. Os destaques sempre incidem sobre figuras masculinas, deixando-se as mulheres em planos subalternos. As ilustrações, com frequência, vinculam a mulher à vida doméstica, enquanto o homem é associado a atividades profissionais. São poucas as situações em que a figura feminina tem o papel principal. Personagens femininas são indeterminadas e pouco elaboradas. Associam-se à mulher características socialmente menos valorizadas, tais como fragilidade, ignorância, desinformação, passividade, submissão. (…) No âmbito familiar, a mulher é representada como dona de casa, cabendo ao homem a autoridade e a provisão dos recursos materiais. As mulheres aparecem pouco no campo profissional, quase sempre em ocupações manuais não especializadas ou não manuais de rotina. Embora o magistério apareça como ocupação predominantemente feminina, o homem sempre ocupa os cargos de direção.” (Negrão e Amado, 1989).O professor e mais do que ele, o livro didático, muitas vezes o único condutor da atuação de grande parte do magistério seriam os possíveis agentes da mudança então reivindicada pelas lideranças do movimento. A política dos poderes públicos para o livro didático acabou sendo identificada como um dos principais possíveis instrumentos da luta pela valorização da mulher.
No mesmo período, a situação do negro no quadro das oportunidades educacionais não acompanhava os valores relativos ascendentes observados para as mulheres. Os segmentos pretos e pardos da população, em comparação com os outros segmentos, obtinham os piores resultados nos indicadores de alfabetização, nível de escolaridade, evasão, repetência e relação de idade e série da população escolar, mesmo quando mantidas constantes outras variáveis possivelmente interferentes, como nível de renda, escolaridade dos pais e distribuição espacial, regional ou local. (Pinto, 1995, p. 19). As informações disponíveis pareciam validar, pelo menos no campo do ensino, a posição dos pesquisadores que vão além das determinações da situação de classe, para buscar nas determinações específicas da raça a explicação das condições de vida desses segmentos da população. (Beisiegel, 2001, p.21) A partir dos anos 70, amplia-se consideravelmente a produção de publicações sobre a precária situação social do negro, bem como da forte presença de estereótipos e de outras expressões do preconceito racial na educação escolar.
“A situação muda nos anos 70 e 80, dando lugar à articulação e ao aprofundamento da crítica e à diversificação das estratégias de combate ao racismo. O movimento negro procura atuar sobre o professor, os materiais didáticos e o próprio currículo das escolas. E é importante registrar que o processo de redemocratização do país vinha legitimando e reforçando a atuação dos movimentos de defesa, emancipação e valorização do negro, da mulher, e de outros grupos sujeitos à discriminação. Não é estranho que diversas ações então empreendidas pelos movimentos fossem encampadas por governos eleitos no âmbito da abertura democrática.” (Cultura e Democracia, 2001, v. II, p. 30).
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            Gênero, etnia e educação na política nacional dos direitos humanos               
Em 1996, o Governo Federal divulgou o Programa Nacional dos Direitos Humanos, definidos como “os direitos fundamentais de todas as pessoas, sejam elas mulheres, negros, homossexuais, índios, idosos, portadores de deficiências, populações de fronteiras, estrangeiros e migrantes, refugiados, portadores de HIV, crianças e adolescentes, policiais, presos, despossuídos e os que têm acesso à riqueza…”. O Programa demarcava a amplitude prevista para as ações governamentais e procurava dar consequência às determinações da Constituição de 1988 no campo dos direitos (Programa Nacional dos Direitos Humanos, Presidência da República, Brasília, 1966, p. 12). Estas formulações mais gerais dos direitos humanos já vinham sendo contempladas ao longo de iniciativas específicas como, por exemplo, nas orientações então imprimidas aos Parâmetros Curriculares Nacionais e na reformulação do Programa Nacional do Livro Didático. Ambos os programas atendiam ao compromisso do Governo com a democratização da cultura, mediante a promoção de valores e atitudes inspirados na tolerância e no respeito às diferenças de gênero, etnia, origem, condição socioeconômica, religião e comportamentos sexuais (Beisiegel, 2001, p. 35). E por suas novas características, o Programa Nacional do Livro Didático constituiu-se num dos principais instrumentos de divulgação e implementação das orientações sobre os direitos humanos junto aos agentes da educação escolar.
O Programa Nacional do Livro Didático foi instituído em 1938. Desde suas origens, com frequência atendeu às orientações ideológicas dos grupos que detinham o poder de Estado. E a política oficial sempre envolveu alguma forma de exame do livro didático por comissões constituídas pelo governo. Este exame teve continuidade no período ora examinado. Mas, já em 1966, o programa foi reformulado em profundidade, em todos os aspectos. A dimensão dos trabalhos foi consideravelmente ampliada. Já em 1998, firmou-se o compromisso de enviar 4 livros a cada aluno de primeira a quarta séries do ensino fundamental: de Matemática, Língua Portuguesa, Ciências e Estudos Sociais. Os alunos da primeira série receberiam, também, um livro dedicado à alfabetização. Depois, a distribuição passou a alcançar os alunos das classes de quinta a oitava séries. Ao mesmo tempo, alterou-se radicalmente o processo de análise e avaliação de qualidade dos livros encaminhados pelas editoras.
Até então, as editoras tinham o professor da escola fundamental como principal ponto de referência no processo de produção do livro. Os autores eram na maioria professores desse nível de ensino. Os textos elaborados eram encaminhados para exame dos professores a que se destinavam. As editoras desenvolviam um intenso esforço de propaganda dos respectivos livros junto aos professores das escolas públicas e particulares. Após a reformulação do PNLD, o ponto de referência para a produção do livro didático deslocou-se para o Ministério da Educação.
“… o elemento determinante na mudança de orientações introduzidas no PNLD, a partir de 1966, foi o novo processo de análise e avaliação pedagógica a que passaram a ser submetidos os livros encaminhados ao Ministério pelas editoras. As editoras inscreviam seus livros no MEC. Os livros eram avaliados por equipes de especialistas constituídas por áreas curriculares. (…) Os livros examinados eram classificados em 5 níveis: “recomendados com distinção”; “recomendados”; “recomendados com ressalvas”; “não recomendados”; e “excluídos”. Em seguida, resumos dos livros classificados nas três primeiras categorias eram reunidos nos Guias de Livros Didáticos preparados pelo PNLD para distribuição entre os professores, para que pudessem escolher o livro de sua preferência entre os exemplares aprovados. (…) Neste esquema, os professores exerciam livremente o seu direito de escolha do livro didático, mas, entre livros previamente examinados e selecionados pelas equipes do Programa. (Cultura e Democracia, 2001, v. II, P. 38).
As equipes constituídas para a avaliação dos livros foram orientadas por critérios de 1. correção dos conteúdos; 2. adequação didático-pedagógica dos procedimentos; e 3. respeito à cidadania democrática.  Como o objetivo último da educação escolar era preparar o educando para o exercício da cidadania e qualificá-lo para o trabalho, o processo educativo deveria realizar a mediação entre a esfera privada das experiências familiares ou pessoais e a vida pública. Por isso mesmo, além das exigências de correção dos conteúdos e de adequação didático-pedagógica, neste último critério exigia-se também, em todas as disciplinas, contribuir “para a construção da ética necessária ao convívio social democrático, que obriga ao respeito à liberdade e ao apego à tolerância”. (LDB, Título II, art. 3, IV) As equipes eram orientadas a reprovar expressões de preconceitos de origem, cor, condição econômico-social, etnia, gênero e qualquer outra forma de discriminação. Buscava-se também eliminar do livro didático doutrinações religiosas que desrespeitassem o caráter leigo do ensino público. Para orientação do trabalho dos analistas foi elaborada uma ficha de avaliação, que enumerava os itens a serem considerados em cada um dos critérios.
A avaliação realizada pelas comissões foi bastante rigorosa. Como exemplo, no total de 378 livros inscritos em 1998 para a alfabetização e as áreas curriculares da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental, 211 (56%) foram reprovados. Entre os 167 aprovados, somente 19 (5%) foram “recomendados com distinção”; 47 (12%) foram “recomendados” e 101 (26%) foram “recomendados com ressalvas”. Em outro exemplo, a análise mostrou-se rigorosa também para os livros didáticos de 5ª a 8ª séries. Num total de 428 livros inscritos, 210 (49%) foram rejeitados; somente 6 (1%) “recomendados com distinção”, 61 (14%) “recomendados” e 151 (35%) “recomendados com ressalvas”.
“Considerando somente os exemplares contabilizados nas informações divulgadas nos Guias de Livros Didáticos editados pelo MEC em 1998 e 1999, observa-se que as editoras inscreveram no PNLD, para as classes de 1ª à 8ª séries do ensino fundamental, 807 livros. Não foram recomendados 422, ou seja, mais da metade dos exemplares analisados.
A análise dos pareceres dos livros excluídos ou não recomendados esclarece que a grande maioria das rejeições foi fundamentada em incorreções de informações e conceitos ou em inadequação dos procedimentos metodológicos. Ocorreram em número reduzido as rejeições justificadas pela presença de preconceitos, estereótipos ou discriminações de gênero, etnia, origem ou opções sexuais.
Apesar dessa reduzida ocorrência de rejeição de livros pelas razões discriminadas no item 3 dos critérios fixados para a análise, há algumas evidências importantes sobre consequências positivas do PNLD no campo dos direitos humanos. Nas entrevistas realizadas para a pesquisa, os responsáveis pela coordenação dos trabalhos nas principais editoras do país testemunham a mudança de foco na produção dos livros. A edição passou a envolver maior número de analistas externos, agora procurados sobretudo entre especialistas universitários com experiência no ensino fundamental.
“Foram alterados os termos do diálogo dos editores com os autores. Hoje, há maior cuidado com as ilustrações, com as situações que envolvem discriminações, preconceitos e estereótipos, com a correção e a atualidade dos conteúdos e com os procedimentos metodológicos adotados. Algumas editoras distribuem a seus autores toda a documentação produzida no Ministério: Parâmetros Curriculares Nacionais, editais, documentos sobre os temas transversais. Outras promovem reuniões de seus autores com professores e especialistas da universidade. O livro do professor passou a ser objeto de maior atenção”. (Cultura e Democracia, 2001, v. II, p. 44).
Há manifestações favoráveis às mudanças introduzidas no funcionamento do PNLD. Os entrevistados reconhecem que vêm ocorrendo melhoria de qualidade nos livros editados. Mas, há também muitas críticas. Haveria pouca interação entre o MEC, as editoras e os respectivos autores. Contesta-se a falta de direito de defesa de editoras e autores. Alguns entrevistados criticam situações de direcionamento metodológico das avaliações, que em alguns casos estaria 
“instituindo algo como uma metodologia oficial, responsável pela rejeição de todas as obras não conformadas segundo aquilo que um dos editores identificou como um ‘sócio-construtivismo’. Entre as obras rejeitadas devido à aplicação desse critério, estariam incluídos alguns livros didáticos considerados de bom nível, de autores de prestígio na rede de escolas e na academia.” (Cultura e Democracia, 2001, v. II, p. 44).
A documentação, as análises da amostra de pareceres e as entrevistas utilizadas na pesquisa suportam algumas observações.
Em primeiro lugar sugerem que o rigor da avaliação vem atuando no sentido da melhoria da qualidade do material distribuído pelo PNLD; mas, ao mesmo tempo, despertam muita preocupação quanto à qualidade do livro didático regularmente produzido no país.
 O material levantado permite afirmar que as análises dos livros foram meticulosas e aprofundadas. Por outro lado, observou-se que as equipes de avaliadores foram constituídas por especialistas nas diversas áreas curriculares do ensino fundamental: isto é, por professores competentes na identificação de erros e impropriedades de conteúdos ou até mesmo de metodologia dos livros didáticos nas respectivas especialidades. Mas, a partir dos anos 70, o refinamento teórico e metodológico das análises sobre expressões de preconceitos e discriminações no livro didático foi conduzido por um número relativamente reduzido de especialistas em estudos dessa natureza – “ou, em outras palavras, por especialistas em captação de preconceitos e discriminações. E, como já foi relatado, essas pesquisas demonstraram que os preconceitos e discriminações raramente aparecem de maneira explícita. Estão, quase sempre, escondidos nas características dos personagens construídos pelos autores, nos tipos de famílias e nos padrões de relacionamento que predominam nos textos e nas ilustrações dos livros”. (Beisiegel, 2001, p. 54). Ao lado dos novos procedimentos editoriais e à vigilância dos próprios autores, este distanciamento entre tipos de especialistas provavelmente explica em parte a pequena incidência de rejeição de livros  pelo critério do desrespeito às exigências da cidadania democrática. Provavelmente os examinadores teriam captado apenas as ocorrências explícitas dos comportamentos indesejáveis e talvez fosse o caso de incluir nas comissões de avaliação pelo menos um representante dos especialistas em estudos de preconceitos, estereótipos e discriminações.
Convém observar que sob a pressão dos movimentos sociais, sobretudo de mulheres e negros, o legislador incorporou algumas de suas principais reivindicações educacionais na Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Atendendo a essas orientações, o Poder Executivo incluiu o combate às manifestações de preconceitos e discriminações em diversas políticas públicas no campo da educação. A ação de conjunto  dessas disposições foi inegável. Sob esse aspecto, o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), no período examinado na pesquisa, foi um bom exemplo de política pública bem sucedida no campo da educação.

Bibliografia citada
Cultura e Democracia – Edições Fundo Nacional de Cultura, Rio de Janeiro, 2001.
Beisiegel, C. R. – “Educação e Valores Democráticos”, in Cultura e Democracia,
v. II, Cadernos de Nosso Tempo, Fundo Nacional de Cultura, Rio de Janeiro, 2001.
Freitag, B., Motta, V. R. e Costa, W. F. – o Estado da Arte do Livro Didático no Brasil. Brasília, Reduc/INEP, 1987.
Negrão, E. e Amado, T. – “A imagem da mulher no livro didático: estado da arte. São Paulo, Fundação Carlos Chagas, 1989.
Pinto, R. P. – “Diferenças raciais e Educação: problemas e perspectivas”. São Paulo, Idéias, FDE, 1995.
Programa Nacional dos Direitos Humanos – Presidência da República, Ministério da Justiça, Brasília, 1996, p. 12.